深創投孫東升：政府引導基金(jīn)“遍地開花”背後存6大問題 4大建議(yì)

“雙創”概念後，政府引導基金(jīn)領域發生(shēng)了(le)翻天覆地的變化(huà)，呈現(xiàn)“遍地開花”的态勢。

2017年9月(yuè)(yuè)25-26日，由投中信息和投中資本主辦、投中網協辦的“第11屆中國投資年會有限合夥人(rén)峰會”在深圳隆重舉行。本次年會以“重塑世界格局的中國力量”為(wèi)主題，通過兩天兩場(chǎng)峰會，深入探討(tǎo)國家戰略性新(xīn)興産業發展規劃意圖與中國LP市(shì)場(chǎng)趨勢與機會、中國VC/PE機構發展。來(lái)自知名投資機構、高新(xīn)技術企業、母基金(jīn)、政府引導基金(jīn)、上(shàng)市(shì)公司、保險資金(jīn)、财富管理(lǐ)機構等衆多參與方，展開深入探討(tǎo)與交流，梳理(lǐ)中國VC/PE投資市(shì)場(chǎng)現(xiàn)狀、判斷行業未來(lái)走勢、探討(tǎo)市(shì)場(chǎng)發展格局，為(wèi)中國LP市(shì)場(chǎng)投資理(lǐ)念及策略調整提供參考與借鑒。

深創投總裁孫東升在主題演講中表示，“雙創”概念後，政府引導基金(jīn)領域發生(shēng)了(le)翻天覆地的變化(huà)，呈現(xiàn)“遍地開花”的态勢。其表現(xiàn)為(wèi)，大型的政府引導基金(jīn)紛紛湧現(xiàn)，引導基金(jīn)的模式得到了(le)各地政府的認可。政府引導基金(jīn)也(yě)不僅僅局限于過去主要投向創投基金(jīn)，種類也(yě)在更加多元。除創投基金(jīn)以外，一(yī)些(xiē)政府還專門拿出一(yī)筆資金(jīn)做天使基金(jīn)、并購(gòu)基金(jīn)。在投資行業或者領域，現(xiàn)在政府也(yě)在發起參與設立一(yī)些(xiē)專業化(huà)的基金(jīn)，包括生(shēng)物醫(yī)藥、健康産業，甚至海洋産業等專業基金(jīn)。

另外一(yī)個(gè)特點，就(jiù)是建立了(le)股權結構多元化(huà)和市(shì)場(chǎng)化(huà)的激勵、約束機制，擇優選擇GP，在投資上(shàng)，有一(yī)些(xiē)政策上(shàng)的引導。對基金(jīn)管理(lǐ)人(rén)的績效考核，政府的經驗也(yě)越來(lái)越豐富，在選擇GP時(shí)對管理(lǐ)人(rén)的背景和過往業績有要求；在整個(gè)基金(jīn)的運作(zuò)過程當中，建立了(le)考核的機制。

孫東升表示，政府引導基金(jīn)在運作(zuò)過程中也(yě)存在一(yī)些(xiē)問題。第一(yī)，70%-80%的規模需要GP到社會上(shàng)募資，很多基金(jīn)因為(wèi)社會化(huà)募資達不到要求而夭折。第二，政府引導基金(jīn)一(yī)旦設立之後，投資監督難以滿足政府的要求。尤其是在欠發達地區設立一(yī)個(gè)基金(jīn)，本身(shēn)當地的項目資源有限，在投資上(shàng)，以創投的專業眼光來(lái)選擇項目，投資标的相對匮乏，投資進度難以滿足政府的要求；第三，管理(lǐ)團隊不穩定，決策機制、風(fēng)控體(tǐ)系建立不到位；第四，政府引導基金(jīn)退出形勢不容樂(yuè)觀。截止到2016年底，政府引導基金(jīn)的總規模是2.3萬億元，假定其在子(zǐ)基金(jīn)的投資比例為(wèi)20%，放(fàng)大後的基金(jīn)總規模達到12萬億，這(zhè)樣投資的規模非常多，要全部退出是非常困難的。第五，政府引導基金(jīn)存在政策性與市(shì)場(chǎng)化(huà)的協調問題。作(zuò)為(wèi)GP接受政府出資，前提是要接受政府對這(zhè)個(gè)基金(jīn)出資部分(fēn)的政策性的要求和導向，如(rú)果無法滿足這(zhè)個(gè)要求，政府也(yě)是無法投資的；第六是區域引導基金(jīn)發展不平衡的問題，現(xiàn)在主要是集中在華北、華東、華南(nán)這(zhè)些(xiē)發達地區，在欠發達地區投資還存在一(yī)定的問題。

孫東升認為(wèi)，要解決上(shàng)述問題，建議(yì)是：

第一(yī)，穩定和擴大政府引導基金(jīn)的功能(néng)，創新(xīn)引導基金(jīn)的形式或者模式。就(jiù)目前來(lái)講，政府引導基金(jīn)在投資區域有限制，對投資額要求放(fàng)大，這(zhè)對GP來(lái)講是比較大的壓力。

第二，政府引導基金(jīn)的布局适度集中化(huà)。深圳是一(yī)個(gè)創新(xīn)之地，項目資源相對比較豐富，在拿政府的錢(qián)的時(shí)候，應該說(shuō)不擔心投資進度或者投資标的的問題，但(dàn)是在一(yī)些(xiē)欠發達地區，如(rú)果設立規模比較大的基金(jīn)，可能(néng)會存在投資上(shàng)的問題，建議(yì)還是應該适度集中化(huà)。

第三，政府引導基金(jīn)基于多維度遴選管理(lǐ)團隊，首先是管理(lǐ)團隊的過往業績和管理(lǐ)機制，要選擇合适的基金(jīn)管理(lǐ)人(rén)；另外是投資匹配度，要有前瞻性，還有對政策的契合度，這(zhè)些(xiē)方面都要考慮。

第四，拓寬引導基金(jīn)的退出渠道，大規模的政府引導基金(jīn)未來(lái)投資以後在退出的時(shí)候，對創投機構來(lái)講是一(yī)個(gè)必須考慮的問題。建議(yì)政府從現(xiàn)在就(jiù)開始設立一(yī)些(xiē)PE或者VC這(zhè)種二級市(shì)場(chǎng)的基金(jīn)，給這(zhè)些(xiē)到期的基金(jīn)退出選擇一(yī)個(gè)新(xīn)的渠道。

此外，孫東升提出，對政府引導基金(jīn)的績效評價要進行年度的評價，如(rú)果投資效果不好(hǎo)(hǎo)，也(yě)會影響後期的投資。另外就(jiù)是對基金(jīn)結束之後要有綜合評價，建議(yì)選擇第三方中立機構對基金(jīn)做出客觀的評價。

孫東升強調，在各地政府拿出大筆資金(jīn)做母基金(jīn)或者做直投基金(jīn)的同時(shí)，也(yě)不能(néng)從一(yī)個(gè)極端走向另一(yī)個(gè)極端。過去政府出資是對一(yī)些(xiē)中小企業和創新(xīn)企業有無償資助，如(rú)果政府把這(zhè)些(xiē)錢(qián)都拿來(lái)做市(shì)場(chǎng)運作(zuò)，可能(néng)對一(yī)些(xiē)真正創新(xīn)的東西(xī)，商(shāng)業機構不願意投。對于這(zhè)樣的項目，還是建議(yì)政府基金(jīn)無償投資他們，尤其是對一(yī)些(xiē)天使項目或者是一(yī)些(xiē)重大創新(xīn)的項目，并不一(yī)定是完全從以前的無償投資轉向全市(shì)場(chǎng)化(huà)的方式，避免走向另外一(yī)個(gè)極端。

以下(xià)為(wèi)深創投總裁孫東升在“第11屆中國投資年會有限合夥人(rén)峰會”上(shàng)演講實錄，投中網編輯整理(lǐ)：

尊敬的各位來(lái)賓、各位同行，我今天分(fēn)享的話(huà)題是關(guān)于政府引導基金(jīn)的。大家知道，深創投除自有資金(jīn)之外，最早就(jiù)是從管理(lǐ)政府引導基金(jīn)起家的。應該說(shuō)，中國創投行業的第一(yī)隻政府引導基金(jīn)是深創投通過多輪和不同地方政府磋商(shāng)，最終在蘇州落腳。坐在台下(xià)的前海引導基金(jīn)的陳文正總，就(jiù)是深創投第一(yī)隻政府引導基金(jīn)的具體(tǐ)管理(lǐ)人(rén)。

随着時(shí)間(jiān)的發展，政府引導基金(jīn)發生(shēng)了(le)很大的變化(huà)。今天我們不講曆史，就(jiù)講一(yī)些(xiē)政府引導基金(jīn)從過去到現(xiàn)在發生(shēng)了(le)一(yī)些(xiē)什(shén)麽新(xīn)的變化(huà)。

政府引導基金(jīn)“遍地開花”

2014年中央政府提出“雙創”概念，政府引導基金(jīn)領域發生(shēng)了(le)翻天覆地的變化(huà)。我們叫做“遍地開花”。應該說(shuō)，早期時(shí)，我們管理(lǐ)的政府引導基金(jīn)多數是直投基金(jīn)，參股規模也(yě)比較小。

所謂引導基金(jīn)，它的概念就(jiù)是，在基金(jīn)當中政府有出資，這(zhè)是第一(yī)個(gè)特點；第二是政府出資部分(fēn)是有讓利的；第三是委托專業化(huà)的機構，包括專業化(huà)的GP來(lái)管理(lǐ)這(zhè)個(gè)基金(jīn)。

經過近兩年比較大規模增長，到2016年，政府引導基金(jīn)已經達到了(le)901隻，總規模有23000多億元。剛才陳颉總也(yě)講到，整個(gè)私募股權基金(jīn)是7萬多億元的規模，政府引導基金(jīn)在其中占了(le)23000多億元。

政府引導基金(jīn)在全國主要分(fēn)布在華北地區，這(zhè)兩年央企和中央政府，以及一(yī)些(xiē)部門發起成立上(shàng)千億甚至幾千億元的基金(jīn)；第二個(gè)集中的區域是華東區域；第三是華南(nán)區域。

2015—2016年的增長是比較明顯的，2015年增長了(le)百分(fēn)之六七百，到2016年，這(zhè)個(gè)增速有所下(xià)降。在規模方面，華東、華北占了(le)半壁江山，華南(nán)地區排第三位，華中地區排第四位。

大型政府引導基金(jīn)紛紛湧現(xiàn) 模式得到認可

大型的政府引導基金(jīn)紛紛湧現(xiàn)。這(zhè)裏列了(le)幾個(gè)深圳國資委發起設立的國企改革的基金(jīn)，它的總規模是1500億元，當然這(zhè)是分(fēn)期到位的。政府引導基金(jīn)的一(yī)個(gè)重大變化(huà)，最早期的政府引導基金(jīn)多數是直投的，管理(lǐ)的規模也(yě)比較小，過去最大的一(yī)個(gè)廣東省的政府引導基金(jīn)是10億元規模，其他的多數就(jiù)是兩三億元規模，而現(xiàn)在政府引導基金(jīn)從直投基金(jīn)轉向了(le)發起設立母基金(jīn)，而且和過去相比規模也(yě)要大得多。

引導基金(jīn)的模式得到了(le)各地政府的認可。從2007年到現(xiàn)在，經過10年的摸索，各級政府對引導基金(jīn)的模式已經認可，從政府來(lái)講，就(jiù)是要支持當地的中小企業發展。通過這(zhè)個(gè)基金(jīn)，首先從資金(jīn)層面是有一(yī)定規模的放(fàng)大，第二是委托專業的機構來(lái)管理(lǐ)，發揮市(shì)場(chǎng)的作(zuò)用，通過設立不同的風(fēng)險投資基金(jīn)和股權投資基金(jīn)來(lái)支持中小企業的直投。

過去發起政府引導基金(jīn)的時(shí)候，談判是非常困難的。我們曾經也(yě)總結了(le)一(yī)個(gè)經驗，到一(yī)個(gè)市(shì)裏邊要和市(shì)長、市(shì)委書記層面溝通。政府資金(jīn)在過去這(zhè)麽多年預算(suàn)化(huà)管理(lǐ)，它的資金(jīn)出處都是有要求的，比如(rú)說(shuō)科技口的三項資金(jīn)、發改方面的資金(jīn)等，這(zhè)些(xiē)資金(jīn)有專項的出路(lù)。直接從财政拿一(yī)筆錢(qián)設立一(yī)個(gè)基金(jīn)，在當時(shí)是很難的，除非市(shì)長、市(shì)委書記決定，從臨時(shí)性财政預算(suàn)當中拿出一(yī)筆錢(qián)來(lái)設立這(zhè)個(gè)基金(jīn)。而政府引導基金(jīn)發展到今天，這(zhè)樣一(yī)個(gè)重大的變化(huà)就(jiù)是政府的出資已經納入到預算(suàn)化(huà)，出資額越來(lái)越大，這(zhè)也(yě)是和過去明顯的不同。

另外一(yī)個(gè)特點，就(jiù)是建立了(le)股權結構多元化(huà)和市(shì)場(chǎng)化(huà)的激勵、約束機制，擇優選擇GP。一(yī)個(gè)是GP選擇的市(shì)場(chǎng)化(huà)；另外就(jiù)是在投資上(shàng)，各級政府出資，會有一(yī)些(xiē)政策上(shàng)的引導。

政府引導基金(jīn)投向種類多元化(huà)

政府引導基金(jīn)現(xiàn)在也(yě)不僅僅局限于過去主要投向創投基金(jīn)，種類也(yě)在發生(shēng)變化(huà)。除了(le)創投基金(jīn)以外，包括有些(xiē)政府更激進地還專門拿出一(yī)筆資金(jīn)做天使基金(jīn)，包括我們幫深圳市(shì)政府管的1000億元的母基金(jīn)，中間(jiān)也(yě)有一(yī)些(xiē)天使基金(jīn)的份額；包括并購(gòu)基金(jīn)，政府也(yě)有出資。

過去政府出資，基本上(shàng)沒有界定投資的行業或者領域，現(xiàn)在政府也(yě)在發起參與設立一(yī)些(xiē)專業化(huà)的基金(jīn)，包括生(shēng)物醫(yī)藥、健康産業，甚至海洋産業等專業基金(jīn)。

對基金(jīn)管理(lǐ)人(rén)的績效考核經驗越來(lái)越豐富

另外，就(jiù)是對基金(jīn)管理(lǐ)人(rén)的績效考核，政府的經驗也(yě)越來(lái)越豐富，第一(yī)個(gè)關(guān)口就(jiù)是在選擇GP的時(shí)候對管理(lǐ)人(rén)的背景和過往業績有要求。然後在運作(zuò)過程當中，整個(gè)基金(jīn)運作(zuò)的狀況也(yě)在有些(xiē)地方建立了(le)考核的機制，逐漸在完善政府引導基金(jīn)的管理(lǐ)，或者對GP的管理(lǐ)要求。

政府引導基金(jīn)存在6大問題和4大建議(yì)

下(xià)面講講政府引導基金(jīn)現(xiàn)在存在的問題，或者我們的一(yī)些(xiē)建議(yì)。

第一(yī)個(gè)問題，由于這(zhè)兩年政府基金(jīn)出資額越來(lái)越大，它在每一(yī)個(gè)基金(jīn)當中的出資比例一(yī)般來(lái)講占20%-30%。不同政府有不同的要求。剩下(xià)還有70%-80%的規模，還是要靠GP到社會上(shàng)募資，這(zhè)個(gè)壓力還是很大的。現(xiàn)在如(rú)果有一(yī)定的創投經驗的人(rén)，從資曆上(shàng)申請政府引導基金(jīn)應該是沒有問題的，更大的問題是來(lái)自社會化(huà)募資的壓力，很多基金(jīn)因為(wèi)社會化(huà)募資達不到要求而夭折，這(zhè)是一(yī)個(gè)問題。

第二個(gè)問題，政府引導基金(jīn)一(yī)旦設立之後，投資的監督難以滿足政府的要求。尤其是在欠發達地區設立一(yī)個(gè)基金(jīn)，本身(shēn)當地的項目資源有限，在投資上(shàng)，以創投的專業眼光來(lái)選擇項目，投資标的相對匮乏，投資進度難以滿足政府的要求。我們管理(lǐ)的深圳市(shì)政府1000億元規模的母基金(jīn)，在過往發起設立基金(jīn)當中，就(jiù)有這(zhè)種因為(wèi)投資進度實在無法達到要求而退出了(le)政府引導基金(jīn)這(zhè)部分(fēn)。

第三個(gè)問題是管理(lǐ)團隊不穩定，決策機制、風(fēng)控體(tǐ)系建立不到位。這(zhè)主要是有些(xiē)政府出資是單獨設立一(yī)個(gè)平台，他們派人(rén)來(lái)管理(lǐ)。這(zhè)樣相對來(lái)說(shuō)就(jiù)不太專業，畢竟他們是政府官員(yuán)，在風(fēng)控體(tǐ)系的建立，項目遴選決策機制上(shàng)還需要摸索。

第四個(gè)問題是政府引導基金(jīn)退出形勢不容樂(yuè)觀。截止到2016年底，政府引導基金(jīn)的總規模是2.3萬億元，假定其在子(zǐ)基金(jīn)的投資比例為(wèi)20%，放(fàng)大後的基金(jīn)總規模達到12萬億，這(zhè)樣投資的規模非常多，要全部退出是非常困難的。

第五是政府引導基金(jīn)存在政策性與市(shì)場(chǎng)化(huà)的協調問題。作(zuò)為(wèi)GP，我們接受政府出資，前提是要接受政府對這(zhè)個(gè)基金(jīn)出資部分(fēn)的政策性的要求和導向，如(rú)果無法滿足這(zhè)個(gè)要求，政府也(yě)是無法投資的。這(zhè)樣的矛盾在後期政府出資之後，在整個(gè)運作(zuò)過程當中，需要一(yī)定的時(shí)間(jiān)和政府管理(lǐ)方進行溝通。

第六是區域引導基金(jīn)發展不平衡的問題，現(xiàn)在主要是集中在華北、華東、華南(nán)這(zhè)些(xiē)發達地區，在欠發達地區投資還存在一(yī)定的問題。

我們的建議(yì)是：

第一(yī)，穩定和擴大政府引導基金(jīn)的功能(néng)，創新(xīn)引導基金(jīn)的形式或者模式。就(jiù)目前來(lái)講，政府引導基金(jīn)在投資區域有限制，對投資額要求放(fàng)大，這(zhè)對我們來(lái)講是比較大的壓力。

第二，政府引導基金(jīn)的布局适度集中化(huà)。大家知道深圳是一(yī)個(gè)創新(xīn)之地，項目資源相對比較豐富，大家在拿政府的錢(qián)的時(shí)候，應該說(shuō)不擔心投資進度或者投資标的的問題，但(dàn)是在一(yī)些(xiē)欠發達地區，如(rú)果設立規模比較大的基金(jīn)，可能(néng)會存在投資上(shàng)的問題，我們建議(yì)還是應該适度集中化(huà)。

第三，政府引導基金(jīn)基于多維度遴選管理(lǐ)團隊，首先是管理(lǐ)團隊的過往業績和管理(lǐ)機制，要選擇合适的基金(jīn)管理(lǐ)人(rén)；另外是投資匹配度，要有前瞻性，還有對政策的契合度，這(zhè)些(xiē)方面都要考慮。

第四，拓寬引導基金(jīn)的退出渠道，大規模的政府引導基金(jīn)未來(lái)投資以後在退出的時(shí)候，對創投機構來(lái)講是一(yī)個(gè)必須考慮的問題。我們建議(yì)政府從現(xiàn)在就(jiù)開始設立一(yī)些(xiē)PE或者VC這(zhè)種二級市(shì)場(chǎng)的基金(jīn)，給這(zhè)些(xiē)到期的基金(jīn)退出選擇一(yī)個(gè)新(xīn)的渠道。應該說(shuō)現(xiàn)在我們大家在管理(lǐ)的基金(jīn)，可能(néng)各家都存在類似的問題，基金(jīn)到期以後無法退出，畢竟還存在存量資産，這(zhè)些(xiē)資産如(rú)何處置，這(zhè)是GP長期需要考慮的問題。

下(xià)面談一(yī)點對政府引導基金(jīn)的思考。首先是對政府引導基金(jīn)的績效評價要進行年度的評價，如(rú)果投資效果不好(hǎo)(hǎo)，也(yě)會影響後期的投資。另外就(jiù)是對基金(jīn)結束之後要有綜合評價，我們建議(yì)選擇第三方中立機構對基金(jīn)做出客觀的評價。

在各地政府拿出大筆資金(jīn)做母基金(jīn)或者做直投基金(jīn)的同時(shí)，我們也(yě)不能(néng)從一(yī)個(gè)極端走向另一(yī)個(gè)極端。過去政府出資是對一(yī)些(xiē)中小企業和創新(xīn)企業有無償資助，如(rú)果政府把這(zhè)些(xiē)錢(qián)都拿來(lái)做市(shì)場(chǎng)運作(zuò)，可能(néng)對一(yī)些(xiē)真正創新(xīn)的東西(xī)，商(shāng)業機構不願意投。對于這(zhè)樣的項目，還是建議(yì)政府基金(jīn)無償投資他們，尤其是對一(yī)些(xiē)天使項目或者是一(yī)些(xiē)重大創新(xīn)的項目，并不一(yī)定是完全從以前的無償投資轉向全市(shì)場(chǎng)化(huà)的方式，避免走向另外一(yī)個(gè)極端。