我國政府産業引導基金(jīn)的現(xiàn)狀和未來(lái)

當前我國經濟步入“新(xīn)常态”，尋找經濟中長期增長新(xīn)動力成為(wèi)促進經濟成功轉型的關(guān)鍵環節。與2008年4萬億投資基礎設施建設來(lái)刺激經濟不同，本輪經濟調整更傾向于在供給端深化(huà)改革，其中推進戰略性新(xīn)興産業發展、促進“大衆創業，萬衆創新(xīn)”發展是重要訴求，而産業投資必将是其中重要一(yī)環。在此背景下(xià)，政府引導基金(jīn)被中央及地方政府視(shì)為(wèi)推動産業優化(huà)升級、調整經濟結構的有利工具。

一(yī)、發展現(xiàn)狀

政府引導基金(jīn)内涵：是由政府設立并與社會資本共同發起設立的政策性基金(jīn)，用于增加股權投資的政府資金(jīn)供給，克服單純通過市(shì)場(chǎng)配置股權資本的市(shì)場(chǎng)失靈問題，促進創新(xīn)業企業股權融資，發揮财政資金(jīn)的杠杆放(fàng)大效應，實現(xiàn)發展戰略新(xīn)興産業、優化(huà)産業結構、加快(kuài)我國經濟轉型的目的。

從行業發展曆程看，2014年~2016年政府引導基金(jīn)規模均呈現(xiàn)井噴式增長，到目前全國設立引導基金(jīn)千餘隻。這(zhè)兩年新(xīn)成立政府引導基金(jīn)442家，目标募集資金(jīn)共36001億元，而2015年僅有15090億元，同比增長138%。相比來(lái)看，過去數年政府引導基金(jīn)直到2013年基金(jīn)規模隻有730億元，近三年來(lái)政府引導基金(jīn)規模可謂幾何級增長。

政府引導基金(jīn)聚焦投資于産業，促進供給側改革作(zuò)用顯著。相比2008年投資基礎設施拉動經濟需求端，政府引導基金(jīn)更像政府投資的升級版，通過股權投資推進供給側改革，實現(xiàn)供給端産業結構調整及升級，從其更多聚焦在七大戰略新(xīn)興産業、生(shēng)産性與生(shēng)活性服務(wù)業可見端倪。

同時(shí)，還優化(huà)了(le)财政促進産業發展扶持方式。過往财政對産業支持更多通過無償撥款方式，但(dàn)受限于政府行政審核項目能(néng)力，投資項目分(fēn)散無法達到優質績效，被投資企業也(yě)不能(néng)形成産業引領作(zuò)用；同時(shí)财政資金(jīn)通過無償撥款也(yě)不能(néng)實現(xiàn)資金(jīn)滾動投資，另有部分(fēn)企業巧立名目，常出現(xiàn)多報(bào)冒領及灰色交易現(xiàn)象。而優秀的政府引導基金(jīn)多采取母基金(jīn)股權投資方式帶動社會資本先後跟進投資，緩解創新(xīn)企業發展初期資金(jīn)不足問題的同時(shí)，充分(fēn)放(fàng)大财政資金(jīn)産業引導作(zuò)用。另外通過投資項目的IPO退出或者股權轉讓獲取收益，進一(yī)步增加政府引導基金(jīn)規模，推動财政資金(jīn)良性循環使用。

二、當前主要問題及根源

投資效果：從中央到地方，卻多有呈現(xiàn)政府引導基金(jīn)資金(jīn)“沉睡”狀況逐年惡化(huà)，本應發揮調節市(shì)場(chǎng)失靈作(zuò)用卻在商(shāng)業銀行變成了(le)定期存款。如(rú)至2015年底，中央财政設立的13項政府投資基金(jīn)募集資金(jīn)中，有1082.51億元(占30%)結存未用。抽查地方6項基金(jīn)發現(xiàn)，占66%轉作(zuò)銀行定期存款。

産業引導基金(jīn)結存嚴重，究其原因，主要有以下(xià)幾點：

1、有隐情。政府引導基金(jīn)在2014年開始接連暴增，源于2014年财政部的将清理(lǐ)存量政府财政資金(jīn)并收回統籌安排以及2015年清理(lǐ)财政補貼的相關(guān)規定，相關(guān)部門為(wèi)了(le)保住資金(jīn)，在财政扶持産業發展資金(jīn)分(fēn)配方式改為(wèi)“撥改投”環境下(xià)，一(yī)線城市(shì)迅速設立引導基金(jīn)後，二三線城市(shì)甚至縣區政府也(yě)均迅速跟進，短期形成大規模政府引導基金(jīn)。從财政政策來(lái)看，中央倒逼地方政府資金(jīn)轉變資金(jīn)使用方式，而政府引導基金(jīn)便是給地方政府資金(jīn)預留的出口。

2、花不完。基金(jīn)設立規模不應該基于政府意願和财政出資能(néng)力，而更多應該視(shì)當地經濟發展情況和創業項目儲備而定。

經研究模拟測算(suàn)：假設當地企業前20%企業屬于優質企業，其中有10%~30%企業有股權融資需求及意願，引導基金(jīn)下(xià)專項基金(jīn)對母基金(jīn)進行4倍杠杆放(fàng)大作(zuò)用，而專項基金(jīn)由于參股不控股而投資企業股份低(dī)于30%，則母基金(jīn)總計可以覆蓋相對于自己體(tǐ)量200倍以上(shàng)的經濟體(tǐ)量。舉例來(lái)說(shuō)，某省份2016年GDP接近2萬億規模，其省級引導基金(jīn)2000億規模，按以上(shàng)邏輯測算(suàn)投資可覆蓋40萬億經濟體(tǐ)量，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過其可覆蓋範圍。甚至部分(fēn)縣區級政府甚至設立100億上(shàng)政府引導基金(jīn)母基金(jīn)，大量資金(jīn)湧入進行股權融資，必然導緻資金(jīn)結餘。

3、不敢花。政府極為(wèi)重視(shì)資金(jīn)安全性，核心關(guān)切的可能(néng)并非收益，而是不能(néng)出風(fēng)險，關(guān)注國有資産保值增值，嚴防國有資産流失。另外有一(yī)大部分(fēn)原因是引導基金(jīn)還未有足夠專業能(néng)力可以把錢(qián)投出去、管得好(hǎo)(hǎo)。

4、可投項目匮乏。目前各地政府引導基金(jīn)都會對投資地域和行業做出嚴格界定。如(rú)有的地方原規定“專項基金(jīn)投資于本地企業的額度應不低(dī)于總規模的80%”，而全國産業投資活躍區域如(rú)深圳、蘇州（如(rú)蘇州工業園區項目儲備超過1000個(gè)）等城市(shì)并不多見，這(zhè)增添尋找優質項目難度，也(yě)導緻部分(fēn)優秀市(shì)場(chǎng)化(huà)投資機構不敢與引導基金(jīn)合作(zuò)。

三、運營關(guān)鍵問題與解決思路(lù)

從政府引導基金(jīn)運營層面來(lái)看，關(guān)鍵問題主要包括：管理(lǐ)體(tǐ)制、激勵機制、子(zǐ)（專項）基金(jīn)招募三個(gè)方面。

1、管理(lǐ)體(tǐ)制束縛。部分(fēn)地區成立引導基金(jīn)管理(lǐ)公司或委托外部專業化(huà)機構負責引導基金(jīn)管理(lǐ)，但(dàn)多有政府引導基金(jīn)協調機制由政府各部門負責人(rén)或派出人(rén)員(yuán)組成的，相關(guān)人(rén)員(yuán)無法擺脫部門本位考慮，甚至讓其變成新(xīn)的政府投融資平台。另外對市(shì)場(chǎng)化(huà)基金(jīn)運作(zuò)缺乏了(le)解，形成投資運作(zuò)幹涉；由于無法理(lǐ)解子(zǐ)基金(jīn)管理(lǐ)人(rén)需求及項目企業訴求，不能(néng)充分(fēn)發揮産業基金(jīn)投資的引導作(zuò)用并降低(dī)了(le)投資效率，扭曲了(le)政府引導基金(jīn)優化(huà)資源配置的初衷，以下(xià)是事(shì)業法人(rén)主體(tǐ)管理(lǐ)體(tǐ)制示例。

2、缺乏有效激勵機制。部分(fēn)基金(jīn)管理(lǐ)機構為(wèi)事(shì)業單位編制，按規定不能(néng)兌現(xiàn)金(jīn)錢(qián)和物質獎勵；對于公司制管理(lǐ)機構，也(yě)不能(néng)對政府引導基金(jīn)管理(lǐ)公司行業屬性準确定位，同時(shí)限于缺乏市(shì)場(chǎng)化(huà)考核目标量化(huà)困擾，無法給予市(shì)場(chǎng)水平激勵機制。

3、子(zǐ)基金(jīn)招募和募集難。子(zǐ)基金(jīn)招募環節不夠規範，母基金(jīn)管理(lǐ)規模大可能(néng)形成尋租空間(jiān)。目前一(yī)些(xiē)引導基金(jīn)未形成完整的基金(jīn)招募管理(lǐ)制度體(tǐ)系，或已有制度但(dàn)未貫徹實施；此外由于地域、配資比例及分(fēn)配方式等限制問題，子(zǐ)基金(jīn)的基金(jīn)招募也(yě)存在一(yī)定困難，另外招募後的募資也(yě)是一(yī)個(gè)難題。

和君國有資本與國企改革研究中心通過客觀分(fēn)析并結合實踐經驗，針對政府引導基金(jīn)運作(zuò)模式，也(yě)提出了(le)一(yī)些(xiē)建議(yì)。

一(yī)是搭建市(shì)場(chǎng)化(huà)管理(lǐ)模式：促進管理(lǐ)體(tǐ)制改變。實現(xiàn)明确主管部門、基金(jīn)公司和基金(jīn)管理(lǐ)人(rén)的各自職責，處理(lǐ)好(hǎo)(hǎo)政府與市(shì)場(chǎng)的關(guān)系。通過設立基金(jīn)理(lǐ)事(shì)會形式基金(jīn)管理(lǐ)決策職能(néng)，并設立基金(jīn)管理(lǐ)公司，其投資業務(wù)和日常管理(lǐ)完全由基金(jīn)管理(lǐ)人(rén)按照市(shì)場(chǎng)化(huà)機制進行專業化(huà)管理(lǐ)，包括子(zǐ)基金(jīn)選擇、投資業務(wù)、增值服務(wù)、投資決策以及激勵機制等。

引入社會資本。提升基金(jīn)市(shì)場(chǎng)化(huà)水平，規避政府之手運營幹預。例如(rú)在基金(jīn)層面或者内部設立二級母基金(jīn)層面上(shàng)引入金(jīn)融資本、産業資本，實現(xiàn)股權多元化(huà)，降低(dī)政府股權比例。放(fàng)大基金(jīn)規模的同時(shí)也(yě)引入産業判别能(néng)力、産業資源及資本運作(zuò)能(néng)力及金(jīn)融資源。

投資決策市(shì)場(chǎng)化(huà)。例如(rú)：政府引導基金(jīn)作(zuò)為(wèi)LP，參股GP設立的子(zǐ)基金(jīn)，當地政府及國有資本對項目投資僅保留合規性一(yī)票(piào)否決權，而對投資決策其他事(shì)項不作(zuò)幹預。

二是完善團隊激勵機制：股權投資基金(jīn)行業為(wèi)人(rén)才密集型行業，實施中長期激勵增強人(rén)才引進競争力，可對公司團隊形成凝聚作(zuò)用，為(wèi)公司與長期發展奠定基礎。如(rú)深創投、蘇州元禾等均通過不同方式已實現(xiàn)了(le)員(yuán)工的中長期激勵，如(rú)通過采用高管強制跟投、其他員(yuán)工選擇跟投等方式，将公司員(yuán)工利益與公司利益進行了(le)深度綁定。激勵方式上(shàng)也(yě)可以考慮采用設立獎金(jīn)池、員(yuán)工跟投和股權激勵等多種中長期激勵方式。

三是提升運營能(néng)力：政府引導基金(jīn)在運營上(shàng)與市(shì)場(chǎng)化(huà)基金(jīn)有同樣的運營管理(lǐ)訴求，如(rú)考慮如(rú)何建立完善篩選GP與管理(lǐ)GP的系統标準，品牌GP合作(zuò)模式，項目庫建設與推介、投資決策流程、投後管理(lǐ)及風(fēng)險控制，拓展退出通道等系列問題。